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“十五五”規劃的十大新方向
來源：中制智庫微信號 / 作者：沈建光 莫寒 / 日期：2026-03-27 / 瀏覽：76 次
【中制導讀】2025年3月13日，《十五五規劃》正式發布，為未來5年中國經濟社會發展繪就了清晰的“施工圖”。面對世界百年未有之大變局加速演進、外部環境復雜嚴峻的現實，《十五五規劃》重申“以經濟建設為中心”，鮮明突出高質量發展、科技自立自強、數字中國建設、擴大內需、自主開放等核心方向，并在全國統一大市場、人口高質量發展、政策協同等方面推出針對性部署。
作者認為，“十五五”是夯實基礎、全面發力的關鍵時期，這些政策部署將進一步鞏固內需根基、激發新質生產力、優化發展環境，為實現2035年遠景目標奠定更加堅實基礎。詳情請閱讀全文！
3月13日，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》（以下簡稱《規劃》）正式對外發布，圍繞發展環境、發展目標等作出了一系列明確判斷和部署要求，標志著未來5年中國經濟社會發展的“施工圖”正式敲定。同以往五年規劃和重要政策文件相比，新的《規劃》出現了以下十個方面的新方向。
01對國際環境作出了新的判斷
過去5年來，國際局勢進入冷戰后最復雜、最激烈、最不確定的重構期，中國外部環境發生深刻復雜變化，給經濟社會發展帶來新的機遇和挑戰。
從安全局勢看，高強度軍事沖突頻發，重大疫情、恐怖主義、跨國犯罪、生態環境等非傳統安全威脅上升，和平赤字、治理赤字、信任赤字不斷累積；從經濟環境看，主要經濟體增長動能不足、風險積累，國際經貿秩序遇到嚴峻挑戰，“脫鉤斷鏈”“小院高墻”成為高頻詞匯；從國際關系看，規則和話語權之爭愈發激烈，大國關系對國際局勢的牽動作用日益突出，地緣環境的不確定性不穩定性明顯增強。
《規劃》客觀冷靜地提出“我國發展處于戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期”。同時提出“從國際看，世界百年變局加速演進，國際力量對比深刻調整，新一輪科技革命和產業變革加速突破，我國具備主動運籌國際空間、塑造外部環境的諸多有利因素”。
02提出新的目標指標
“十五五”時期在基本實現社會主義現代化進程中具有承前啟后的重要地位，是夯實基礎、全面發力的關鍵時期。《規劃》共提出20項經濟社會發展目標指標，其中每千人口擁有醫護人員數、非化石能源占能源消費總量比重、優良水體比例等6個指標相較于“十四五”出現調整變更，這些指標集中在民生福祉和綠色低碳領域，體現出“十五五”對改善民生、綠色發展的任務部署更加務實明確。
關于經濟發展，一方面，《規劃》明確提出“堅持以經濟建設為中心”，推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長；另一方面，在具體增長速度上要求“國內生產總值增長保持在合理區間、各年度視情提出”，這是統籌考慮更長時間周期經濟發展目標任務的結果，也是今年提出4.5%—5%的區間制經濟增速目標的考量之一。假設“十五五”和“十六五”期間GDP年均實際增速分別達到4.5%和4%，加上匯率變動等因素，中國完全有條件在2035年實現人均GDP翻一番、達到中等發達國家水平這一目標。
03突出高質量發展
《規劃》將“高質量發展取得顯著成效”作為主要目標的首位。推動高質量發展，最重要的是加快高水平科技自立自強，引領發展新質生產力，在推動科技創新、加快培育新動能、促進經濟結構優化升級上取得實質性、突破性進展。圍繞戰略必爭領域和產業鏈供應鏈薄弱環節，《規劃》提出“采取超常規措施，全鏈條推動集成電路、工業母機、高端儀器、基礎軟件、先進材料、生物制造等重點領域關鍵核心技術攻關取得決定性突破”，語氣較以往更加鮮明，凸顯出打贏關鍵核心技術攻堅戰的意志和信心。
同時，更加注重科技創新與產業創新的融合發展，構建以先進制造業為骨干的現代化產業體系。同“十五五”規劃建議相比，最終的《規劃》在“四大新興產業和六大未來產業”的基礎上，將新一代信息技術、智能網聯新能源汽車、機器人、高端裝備等4個產業列入戰略性新興產業，并提出培育發展十大新產業新賽道，包括集成電路、具身智能、生物制造、新型電池、商業航天等，每個賽道均明確了產業化落地方向。
展望“十五五”時期，在資本、人力對GDP的貢獻趨于穩定的背景下，穩步提升全要素生產率的重要性日益凸顯。一系列政策措施帶動之下，科技進步和制度創新對經濟增長的貢獻有望加大。
04數字中國建設“獨立成篇”
同“十五五”規劃建議相比，“深入推進數字中國建設，提升數智化發展水平”新增為《規劃》的獨立篇章，疊加上數字經濟核心產業增加值占GDP比重等預期性指標的提出，彰顯了數字化、網絡化、智能化發展大勢之下，以數據資源、數智技術促進生產方式變革和生產力躍遷的重要意義，數字經濟在國民經濟體系中的作用和地位被繼續強調。
“十四五”規劃同樣提出建設數字中國，同五年前相比，《規劃》著重在下列方面作出部署：
一是全面實施“人工智能+”行動，系統提出了科學技術、產業發展、消費提質、民生福祉、治理能力、全球合作等六個“人工智能+”的具體方向；
二是強化算力算法數據供給，統籌推進算力設施建設、模型算法發展和高質量數據資源供給，筑牢數智化發展底座；
三是促進實體經濟和數字經濟深度融合，發展新一代通信技術、云計算、區塊鏈等產業，打造具有國際競爭力的數字產業集群；
四是創造美好數智生活，充分發揮數智技術和數據要素對豐富人民生活、改善民生福祉的作用，拓展教育、醫療、養老、文旅、就業、消費等領域融合應用。
05大力提振消費特別是服務消費
《規劃》在主要目標中專門提出“居民消費率明顯提高，內需拉動經濟增長主動力作用持續增強”，提出“堅持擴大內需這個戰略基點”，并將“大力提振消費”作為建設強大國內市場部分的首要任務。
具體措施上，促就業、增收入、穩預期、強保障等內容均被納入消費政策框架，體現出擴消費不僅著眼于短期刺激，更著眼于消費能力、消費意愿、消費環境的提升改善。
圍繞“促進全社會商品和服務消費較快增長”，《規劃》提出了一些全新的、令人振奮的政策細節，如“發展郵輪游艇、房車露營等休閑消費”，游艇經濟并非高消費專屬，游艇租賃、海釣、帆船運動等共享模式蘊含巨大市場空間，若能完善碼頭等基礎設施、放寬準入限制，其有望成為沿海地區服務消費新增長極。又如“拓展汽車改裝、租賃等后市場消費”，當前中國汽車保有量超過3億輛，2025年度汽車改裝市場規模預計達2000億元，年輕消費群體對個性化改裝需求旺盛，但15年強制報廢、改裝后無法上路等政策限制了該領域消費潛力的釋放，一旦相關政策限制放寬，將是又一個萬億級消費市場。
06推動有效投資內生增長
改革開放以來，中國的投資回報率長期高于世界平均水平。但近年來投資回報率也呈現回落態勢，固定資產投資增速罕見“負增長”，物質資本投資帶來的收益不如從前。
在此背景下，《規劃》提出“加快構建有效投資內生增長機制”。一方面，保持投資合理增長，“十五五”期間將實施6個方面109項重大工程，包括雅下水電工程、三峽水運新通道、衛星互聯網等一系列基礎性標志性項目，這有助于拉動投資增速階段性企穩回升；另一方面，著力提高投資綜合效益，推動更多投資由政府主導、政策驅動轉向市場主導、內生驅動，更好實現規模合理、結構優化、效益提升、風險可控的可持續增長，保持投資的“有效性”。
如果把“投資于物”理解為資本形成和凈金融投資之和，“投資于人”則可以理解為勞動者報酬、社會保障和社會補助之和。《規劃》提出“加強人力資源開發和人的全面發展投資”，這同樣是對提升投資效益的有益實踐，有助于促進消費和投資良性互動、物質資本和人力資本良性互動、以終端需求牽引有效投資。
07加快建設全國統一大市場
縱深推進全國統一大市場建設，是“十五五”時期加快構建新發展格局、暢通國內大循環、實現供需更高水平動態平衡的重要政策抓手。根據《規劃》最新部署和“五統一、一開放”的基本要求，未來將圍繞以下三個政策方向發力：
一是完善基礎制度規則，推進產權保護、市場準入、信息披露、社會信用、兼并重組、市場退出等法律法規建設，力爭盡快出臺全國統一大市場條例；
二是維護公平競爭市場秩序，消除要素獲取、資質認定、招標投標、政府采購等方面的有形和無形壁壘，制定全國統一的“兩張清單”——地方招商引資行為清單和地方財政補貼負面清單；
三是促進市場設施高標準聯通，當前中國全社會物流總費用占GDP的比重為14%左右，“十五五”期間應繼續推進流通物流、市場信息、交易平臺等設施互聯互通和規則銜接，力爭該指標再降低1個百分點左右。
08更加注重自主開放
同“十四五”規劃相比，《規劃》將對外開放篇章位置提至第七章，內容字數也有所增加，繼續彰顯以開放促改革促發展的意義。未來一個時期的開放將不僅著眼于滿足外部組織、其他經濟體的“要求”或“標準”，而且更著眼于“以我為主”，積極謀劃和推進自主開放。
“十五五”時期將以服務業為重點擴大對外開放，具體領域包括電信、互聯網、教育、文化、醫療等，這既是制造業外資準入限制“清零”后的必然選擇，又與服務業GDP占比趨于提升、服務貿易潛力巨大有關。
金融業自主開放步伐同樣有望加快，《規劃》提出“推進人民幣國際化”，同“十四五”時期“穩慎推進人民幣國際化”相比語氣更加積極，同時提出“提升資本項目開放水平”“發展人民幣離岸市場”。同貨物貿易等實體經濟指標相比，中國不少金融指標開放度還有很大潛力，宜不失時機推進相關工作。
同時應注意到，近年來中國外資準入負面清單持續縮短，但實際使用外資金額增速出現波動，《規劃》提出“更大力度吸引和利用外資”“全面落實外資企業國民待遇，清理與外商投資法不符的文件法規，落實好‘準入又準營’”。
09人口發展戰略日益重要
“完善人口發展戰略，促進人口高質量發展”被置于《規劃》的第十一篇，這是本世紀以來該領域內容首度成為五年規劃的獨立篇章。隨著“劉易斯拐點”、絕對數量拐點的相繼出現，少子化、老齡化已成為中國現階段經濟社會發展的重要特征，人口問題也上升到國家戰略層面更為突出的位置。
截至2025年末，我國總人口已連續四年下降，出生人口（792萬人）續創有統計以來的新低。《規劃》明確提出“建設生育友好型社會”“優化生育支持政策和激勵措施，有效降低家庭生育養育教育成本，努力穩定新出生人口規模，促進人口長期均衡發展”，構建“生育－養育－教育”全鏈條一體化的政策支持體系。
具體措施方面，不僅提出“探索建立補貼標準動態調整機制”“全面落實生育休假制度”，而且部署“住房保障和購房政策向多子女家庭傾斜”“倡導積極婚育觀”。同時，積極應對人口老齡化，健全養老事業和產業協同發展政策機制，促進老有所養、老有所為、老有所樂，以人口高質量發展支撐中國式現代化。
10提升政策協同效應
圍繞健全宏觀經濟治理體系，“十五五”時期的一個重要方向是增強宏觀政策取向一致性和有效性，防止出現不同政策之間的“合成謬誤”“分解謬誤”，具體著力點包括兩方面：
一是加強財政貨幣兩大政策協調聯動，用好財政金融協同促內需專項資金等新型工具，有效發揮國債等市場的“紐帶”作用，打好積極宏觀政策“組合拳”，努力實現“1+1>2”的撬動效應。
二是強化宏觀政策和改革舉措協同，將各類經濟政策和非經濟政策、存量政策和增量政策納入宏觀政策取向一致性評估，發揮好產業、價格、就業、消費、投資、貿易、區域、環保、監管等政策作用，統籌短期目標和中長期目標、總量平衡和結構調整，審慎出臺帶有收縮性、抑制性以及其他“負外部性”的舉措。
（3月20日）
（作者沈建光系京東集團首席經濟學家，作者莫寒系京東經濟發展研究院總監）