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融合發展
區域協調發展視角下共同富裕的實現路徑
來源：《國家治理》2025年第23期 / 作者：葉振宇 / 日期：2025-12-18 / 瀏覽：125 次
摘 要:深入促進區域協調發展，逐步縮小區域發展差距，是實現共同富裕的基礎。新時代以來，我國開拓創新、深入探索區域幫扶協作，成效顯著?！笆逦濉睍r期，我國要著眼于解決區域發展不平衡不充分突出這個矛盾，推動區域協調發展體制機制改革創新，著力實施區域對口幫扶協作、產業國內梯度轉移、城鎮化戰略格局優化、財政轉移支付體系完善等路徑，使地區之間形成先富帶后富促共富的嶄新局面。
關鍵詞:區域協調發展 共同富裕 幫扶協作
【中圖分類號】F207
【文獻標識碼】A
習近平總書記指出：“全體人民共同富裕是中國式現代化的本質特征，區域協調發展是實現共同富裕的必然要求?！盵1]深入推進高水平區域協調發展，逐步縮小區域發展差距，對于促進共同富裕具有重要的現實意義。
區域協調發展是實現共同富裕的必然要求
我國具有人口眾多、地域遼闊、發展不平衡不充分等特點，這意味著推進共同富裕必須“堅持協調發展，促進城鄉融合和區域聯動”[2]，在發展中促進相對平衡，堅定不移地朝著共同富裕目標穩步前行。
實現共同富裕是中國共產黨領導人民進行社會主義現代化建設的不懈追求，是一項長期且艱巨的任務。毛澤東同志在《論十大關系》中強調，要處理好“沿海工業和內地工業的關系”[3]。鄧小平同志指出“一部分地區有條件先發展起來，一部分地區發展慢點，先發展起來的地區帶動后發展的地區，最終達到共同富裕”[4]。改革開放以來我國推進區域協調發展的實踐探索，積累了寶貴經驗?；趨^域發展的具體實際，我國于1999年提出實施西部大開發戰略，2003年實施振興東北地區等老工業基地戰略，2006年開始實施促進中部地區崛起戰略。黨的十八大以來，我國穩步推進共同富裕，實施區域協調發展戰略。促進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展，高標準高質量建設雄安新區，推動西部大開發形成新格局，推動東北振興取得新突破，推動中部地區高質量發展，鼓勵東部地區加快推進現代化等，一系列重大舉措推動區域協調發展取得新成效。[5]
區域協調發展通過戰略安排、體制機制和政策支持等途徑，促進欠發達地區加快發展，進而縮小區域差距。實現共同富裕迫切需要逐步縮小區域差距、城鄉差距和收入差距，而這三大差距又具有內在聯系，區域差距縮小有利于城鄉差距和收入差距同步縮小。盡管區域發展不平衡不充分，是現階段實現共同富裕的主要挑戰，但可以通過區域協調發展的制度安排，加大對欠發達地區的有效幫扶、支援或合作，幫助這些地區改善發展環境、提高社會發展水平、增強內生發展動力，進而逐步縮小與發達地區的差距。區域協調發展作為我國國家治理體系的重要組成部分，是中國特色社會主義制度優勢的具體體現。中央負責省一級之間的協調，省級政府負責下一級行政區域之間的協調，不同層級協調主體形成縱向聯動、下級服從上級、地方服從中央的關系。共同富裕作為中國式現代化的本質要求，能夠促成各地區采取一致的行動，落實中央關于區域協調發展的決策部署，找到有效路徑破解區域發展不平衡不充分問題。
我國國情特點和發展矛盾必然要求先富地區帶動后富地區發展，最終實現共同富裕。我國是一個發展中大國，各地區經濟社會發展水平差異較大，城鄉收入差距明顯，區域發展不平衡不充分現象長期存在。這種狀況意味著，要通過先富帶動后富，進而實現共同富裕。2021年5月，浙江開啟高質量發展建設共同富裕示范區之路，為全國推動共同富裕提供省域范例。浙江山海協作、閩寧協作對口援藏等實踐表明，省域內區域協作和省際之間對口協作、對口支援、對口合作，都是推動共同富裕的有效舉措。進一步地看，我國綜合國力躋身世界前列，經濟體量長期穩居世界第二位，制造業比重連續多年居世界第一，經濟長期向好的趨勢沒有改變。強大的綜合國力，既能為深入實施區域協調發展促進共同富裕提供物質條件，又能為全體人民實現共同富裕提供充足的就業和收入機會。
區域協調發展視角下共同富裕的實現路徑選擇
黨的十八大以來，中央和地方通過完善區域協調發展機制、推動區域聯動發展、分類幫扶欠發達地區等舉措，著力解決區域發展不平衡不充分問題，縮小區域城鄉差距。同時要看到，當前我國仍存在區域發展不平衡不充分問題，推進共同富裕具有長期性和艱巨性，亟需從區域協調發展視角尋找有效路徑。
深化區域對口幫扶協作。優化區域經濟布局，促進區域協調發展。[6]經過長期的實踐探索，在中央或地方區域協調發展機制下，對口支援、對口協作、對口合作等不同形式幫扶協作，成為發達地區帶動欠發達地區發展的有效方式。比如，浙江山海協作開辟共富路。習近平同志在浙江省工作期間親自謀劃、親自推動山海協作，安排沿海與山區開展結對幫扶，使山區的發展條件和環境得到明顯改善，山區農村擺脫貧困致富。新時代以來，浙江省委在新的歷史起點上實施山海協作升級版，除繼續實施教育、醫療等領域幫扶之外，比較突出的一個亮點就是推進飛地建設，鼓勵欠發達的山區海島到沿海發達地區建設科創飛地、產業飛地。山區可以利用沿海區位、創新資源集聚、產業配套等優勢將孵化產業項目，吸引到產業飛地或回到本地園區產業化，從而突破長期制約產業發展的瓶頸，逐漸形成內生發展動力。又如，對口援藏促西藏繁榮穩定。對口援藏是黨的治藏方略的重要組成部分，也是區域協調發展推動實現共同富裕的生動實踐。1994年7月，中央第三次西藏工作座談會作出“分片負責、對口支援、定期輪換”的重要戰略決策，組織干部、教師、醫務人員和其他專業技術人員援助西藏。在中央的統一領導下，有關省市、中央企業以及中央有關部門對口支援西藏有關地區，持續推進干部援藏、產業援藏、教育人才“組團式”援藏、醫療人才“組團式”援藏等工作，取得較好的效果，西藏發展面貌發生了翻天覆地的變化，西藏經濟社會發展取得歷史性的重大進步，群眾的獲得感幸福感安全感明顯增強。
下一步，需要繼續深化區域對口幫扶協作，加大體制機制創新，建立共同規劃、共同投入、共同發展、共擔風險、利益共享的發展機制，充分發揮結對幫扶協作的各方積極性、創造性，形成共同奔赴的合力，避免發達地區積極性減弱和欠發達地區發展惰性增強或固化。而且，隨著對口幫扶協作的深入推進和成效顯現，欠發達地區的基礎設施、市政設施等硬件環境得到大幅改善，此時迫切需要承接發達地區產業轉移，培育發展內生動力，與發達地區共同推動援助式或濟貧式的結對幫扶關系，轉變為基于優化互補、利益共享的共富型關系。換言之，發達地區不再像以往那樣只是持續援助性投入，而越來越注重資金、人才、技術等各類資源投入的回報，特別是產業幫扶項目或產業合作項目的投資收益，在幫助欠發達地區脫困致富、后發趕超中分享發展機會。
大力推進產業國內梯度轉移。工業化仍然是欠發達地區擺脫困境、實現發展的突出短板，引導產業從東部向中西部梯度轉移或者從中心城市向外圍地區轉移，能夠有效促進欠發達地區工業化進程，使欠發達地區能夠逐漸形成內生發展動力，解決當地居民就業增收問題。
在實踐中，地方政府要積極深入探索發展飛地經濟模式，建立產業轉移協作的利益分享機制，確保產業飛出地與飛入地能夠共享產業轉移合作項目的收益。發達地區引導成熟產業向欠發達地區轉移，有利于騰出更多的用地空間發展新興產業和未來產業。對于欠發達地區而言，地方政府要有創新發展思維，善于把握以人工智能為代表的新興技術廣泛應用和產業化的機會，重新審視本地區優勢資源，實施優勢資源分類轉化戰略，將能源優勢變為數據優勢、算力優勢，將礦產資源優勢變為供應鏈優勢，將生態資源優勢變為文化旅游、凈土產業優勢，將歷史文化優勢變為文化產業、文化創意場景優勢。平臺型園區開發企業作為推動產業轉移協作的市場主體，要充分發揮自身優勢，積極拓展欠發達地區產業園區托管、共建等業務，推動優質產業生態的異地復制，幫助欠發達地區提升發展產業的能力。此外，各地也要貫徹落實《公平競爭審查條例》，深入完善公平競爭的市場環境，避免產業轉移過程中發生惡性的招商引資現象。
著力優化城鎮化戰略格局。農村人口實現城鎮化、市民化，是縮小城鄉發展差距和推進共同富裕的必由之路。2012—2024年，我國常住人口城鎮化率從53.1%上升至67%，城鄉人均可支配收入比值則從2.88下降至2.34。[7]
“十五五”時期，推進全體人民共同富裕邁出堅實步伐，必須堅定不移地走以人為本的新型城鎮化道路。一方面，協同推進城市群一體化和都市圈同城化，吸引人口向優勢地區集中和合理集聚，實施由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，建立基本公共服務投入、建設用地指標配置等同常住人口掛鉤的調節機制，確保要素資源優化配置，促進中心城市成熟產業向外轉移、優質公共服務向外輻射和優質要素向外流動。另一方面，構建網絡化、融合化、開放化的城鎮體系，促進大中小城市和小城鎮協調發展，分類引導以縣城為重要載體的城鎮化建設，發展各具特色、活力強勁的縣域經濟，提升縣城城市品質，加大優質教育醫療資源供給，吸引農村剩余勞動力、返鄉外出務工人員等群體在縣城購房落戶。此外，我國也要有序推進邊境地區城鎮化建設，支持有條件的邊境城市與腹地樞紐城市共同發展泛口岸經濟，借助口岸與通道優勢培育發展加工貿易產業，形成以城促產、以產興城、興邊富民的發展機制。
完善財政轉移支付體系。財政轉移支付是促進區域協調發展和共同富裕的重要政策工具，有助于推動基本公共服務均等化，保障社會公平正義。改革開放以來，我國財政轉移支付體系隨著財稅體制改革深入推進而不斷完善，對縮小地區之間財力差距起到促進作用，從而有利于遏制區域差距擴大。
針對當前形勢變化，我國應著眼從效率效益出發繼續完善財政轉移支付體系。一方面，中央有關部門要重新梳理各自職能的政策工具箱，進一步規范政策支持項目合理分類，減少不同部門對同類項目的重復立項，壓減支持產業發展類的一般性財政轉移項目，酌情壓減專項類的財政轉移項目，將更多財政資金通過轉移支付保障中西部欠發達地區改善民生、生態建設等領域投入需求。同時，將東西部協作對口幫扶資金、地方援藏資金、地方援疆資金等幫扶性資金，列入地方橫向轉移支付項目進行統計。
另一方面，中央審計部門要加大財政轉移支付項目經費專項督查，聯合紀檢監察部門加大對各級政府挪用、擠占、私吞中央財政轉移支付資金行為的懲處力度，督促地方各級政府按進度、規范使用中央和省級下撥的財政轉移資金。中央有關部門要應用區塊鏈、算法等新技術，建立財政轉移支付信息平臺，對中央安排的財政轉移支付項目經費進行實時跟蹤，對違規使用、閑置不用的情形及時提醒。
高水平區域協調發展促進共同富裕的保障措施
為縮小區域發展差距，進一步通過高水平區域協調發展促進共同富裕，中央和地方要繼續加大政策供給，著力解決發達地區幫扶協作動力不足、欠發達地區發展惰性、利益共享機制缺失等問題。
深化區域產業轉移協作利益共享機制改革。按照“分級備案、省級統籌、協議落實”原則，推動跨區域的產業轉移合作項目利益共享，探索合作項目形成的稅收屬地征收、交足中央、余留分成、橫向兌付的機制?？缡。ㄊ?、區）產業轉移合作項目報中央財政管理部門備案，由中央財政部門直接橫向兌付；省（市、區）內產業轉移合作項目報省級財政管理部門備案，直接由省級財政部門負責兌付。建立產業轉移合作項目屬地統計核算、內部考核分享機制，允許有關地區在合作協議有效期內分享產業轉移合作項目經濟指標，但僅限內部考核使用。
完善對口幫扶協作機制。有關省市、中央企業和中央有關部門要以幫扶項目為載體，創新產業幫扶、勞務幫扶、教育醫療幫扶、科技幫扶、消費幫扶等形式，建立幫扶成效第三方評估機制，原則上不達到基本目標不脫鉤。建立幫扶對象動態調整機制，經過綜合評估確定已具備內生發展動力的地區，可以脫鉤出列。深化涉及對口幫扶或援助項目的固定資產投資管理體制改革，建立文化教育等投資于人的領域的固定資產投資管理體制改革試點，探索事前論證、事中監督與事后第三方評估相結合的項目投資管理評價機制。
積極運用新技術新機制促進幫扶協作方式創新。鼓勵發達地區探索數智化幫扶形式，支持發達地區針對幫扶對象因地制宜發展數智農服、數智車間、數智旅游等數智化幫扶項目，通過數智賦能促進欠發達地區的優勢資源、產品和服務的產銷對接。探索企業參與產業幫扶的社會責任積分機制，引導企業參與策劃、實施產業幫扶，其幫扶業績計入企業社會責任積分，企業可憑借積分分檔享受有關政策支持。鼓勵設立幫扶協作公益基金會，籌集社會資金資助專業性的公益組織在欠發達地區從事支教、人才培訓、改善生態等幫扶工作。
支持援藏、援疆省市和中央企業利用支援資金發展投資收益型項目。鼓勵支援省市和中央企業把部分支援資金轉為產業投資基金，因地制宜實施一批社會資本聯動投資、利益共享的產業項目。當產業項目達到合理的收益預期時，支援省市和中央企業可以將項目股權轉讓給社會資本，然后將產業項目本金和收益作為滾動投資資金，接續投資新的產業項目。允許部分支援資金轉為創新基金，在區外投資一些適合在西藏或新疆落地的初創企業項目，待這類項目孵化成功之后，吸引這些項目入藏或入疆落地轉化。
適當增加共同富裕示范區建設試點。中央有關部門可根據各地區發展條件和差異性，支持更多的省份開展共同富裕示范區建設試點，在促進省域區域協調發展和城鄉融合發展等領域實施更多創新性、有效性、可及性舉措。研究出臺有關省市推進共同富裕示范區建設的實施方案，引導各地區因地制宜吸收借鑒浙江高質量發展建設共同富裕示范區的有益經驗，通過多措并舉探索符合本地實際的共同富裕實現路徑。中央有關部門要加大對共同富裕示范區建設試點工作的協調領導，鼓勵試點省份大膽創新、比做爭優、互學互鑒。
【本文作者為中國社會科學院工業經濟研究所區域經濟室主任、研究員；本文系中國社會科學院2024年度國情調研重大項目“區域協調發展推動實現共同富裕的重大實踐研究”（項目編號：2024GQZD003）資助的成果】
注釋略